促進民族地區生態文化旅游業高質量發展——以湘西土家族苗族自治州為例

中國網/中國發展門戶網訊 黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央以前所未有的力度抓生態文明建設，全黨全國推動綠色發展的自覺性和主動性顯著增強，美麗中國建設邁出重大步伐，我國生態環境保護發生歷史性、轉折性、全局性變化。習近平總書記在今年中央民族工作會議上指出，民族地區要立足資源稟賦、發展條件、比較優勢等實際，找準把握新發展階段、貫徹新發展理念、融入新發展格局、實現高質量發展、促進共同富裕的切入點和發力點。要加大對民族地區基礎設施建設、產業結構調整支持力度，優化經濟社會發展和生態文明建設整體布局，不斷增強各族群眾獲得感、幸福感、安全感。

《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》明確指出，生態文明建設是關乎中華民族永續發展的根本大計，保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力，決不以犧牲環境為代價換取一時的經濟增長。必須堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境，更加自覺地推進綠色發展、循環發展、低碳發展，堅持走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。

在各民族共同開拓的遼闊疆域上，山水林田湖草沙冰和多姿多彩的各民族優秀文化，是構筑中華民族共有精神家園、滿足各族人民不斷增長的美好生活需要的強大堅實基礎。作為我國重要的資源富集區、水系源頭區、生態屏障區，自然環境與生態資源、各民族優秀文化賦存充沛的民族地區，完整準確全面貫徹習近平總書記關于加強和改進民族工作的重要思想，以新發展理念貫穿經濟社會發展，對構建新發展格局意義重大。

湖南省湘西土家族苗族自治州作為地處我國中部的民族地區，存在著經濟增長與綠色低碳高質量發展的雙重需求。只有將兩種需求并重，走綠色低碳發展的新路，才能真正實現高質量發展。生態文化旅游業是民族地區深入踐行“兩山”理念的重要抓手，是促進各民族廣泛交往交流交融的有效手段，更是湘西州自身依托優勢資源，踐行習近平生態文明思想，走綠色低碳發展道路的重要內容。

“十三五”時期的主要經驗做法

規劃先行，整合資源。湘西州出臺了《關于推進全域旅游發展的指導意見》，編制全域旅游建設規劃、智慧旅游建設規劃、精品旅游線路規劃等重要規劃。一批文化產業園建設加快推進，一批創意型文化企業發展態勢較好。

湘西州以保護帶發展、以治理保資源，林業、生態、園區等寶貴生態資源得到系統性保護，生態修復成果豐碩。全州完成造林綠化42萬畝、封山育林45萬畝，建成各級各類自然保護地61個。

依托優勢生態文旅資源，湘西重點發展本地旅游品牌。全州擁有300余個“國字號”生態文旅品牌、26個列入國家級保護名錄的非遺項目。

湘西州大力發展全域文旅大交通，促進了文旅產業快速增長。州內已形成1小時旅游經濟圈，與周邊5個市州形成2小時經濟圈，與長沙、重慶、貴陽、桂林形成4小時經濟圈。

同時，湘西州強化生態文旅產業體系建設。2020年，全州旅游及相關產業增加值占GDP比重17%以上，直接或間接帶動就業50多萬人，帶動脫貧人口10多萬人。旅游“一業興百業旺”的帶動作用不斷彰顯。

“十四五”時期的發展思路

堅持綠色低碳發展目標。湘西州將踐行“兩山”理念和“共抓大保護，不搞大開發”方針，堅持生態優先、保護優先、自然恢復為主，突出“生態保護修復、生態惠民、生態治理”重點，推進山水林田湖草系統治理，全力做好保護、建設和利用綠水青山“三篇文章”，將生態大州轉變為綠色低碳發展強州。打造國家重要先進制造業、具有核心競爭力的科技創新、內陸地區改革開放的高地，在推動中部地區崛起和長江經濟帶發展中彰顯新擔當。

把握高質量發展理念。湘西州將秉承生態文明立州、創新開放活州、文化旅游興州、優勢產業強州的“四州”理念，集中資源打造集自然山水大畫園、民族風情大觀園、綠色產品大莊園、休閑旅游大樂園、和諧宜居大家園于一體的國內外知名生態文化公園和旅游目的地。將生態文旅與綠色產業協調，形成雙輪驅動。一方面，大力推進國家級生態保護示范區建設，實施生態景觀走廊和生態景區示范、鄉村生態文明建設示范工程；另一方面，放大綠色生態優勢，發展生態經濟，構建綠色低碳、循環發展的產業體系，建設一批綠色產業基地，創新和提升一批生態、有機、富硒品牌，壯大綠色產業。

立足“四個全域”深耕生態文旅。湘西州將以鳳凰為龍頭、吉首為集散中心建好四大核心景區，保護和發展約300個少數民族特色村寨和六大傳統村落集群，打造“土家探源”和“神秘苗鄉”兩條生態文化村鎮游精品線，構建全州一小時生態文旅經濟圈，進一步打響“神秘湘西”品牌。推動旅游由觀光型向休閑度假型、資源開發型向深度融合型、市場開拓型向規范管理型、數量規模型向質量效益型“四個提升”。

未來面臨的新環境與新要求

數字技術給新經濟背景下生態文旅的提質增效提供了新抓手。線上線下融合的新型生產與消費模式，為傳統經濟生態和生產關系創造了新的優化空間。一方面，數字技術通過對信息優化，提高既有生產要素的組合效率，進而對自然資源的集約化利用，具有顯著的技術綠色性；另一方面，數字技術為各行業的轉型升級提供了通道和動力，生態文旅產業的數字化轉型是推動行業實現高質量發展的有力支點，也是新時代下旅游業轉型升級的必經過程。

如何確保生態文旅安全有序運行，是時代提出的新要求，也是未來行業健康發展的第一原則。安全與發展并重、有序與高效兼容，這應成為未來湘西州生態文旅業發展的重要方向之一。

推進生態文旅業高質量發展的政策建議

以預約旅游為抓手推動行業數字化轉型，促進安全與高質量發展

結合疫情防控常態化的要求，湘西州要加快預約旅游制度的形成。推廣中秉承鼓勵與引導原則，采取多樣化的激勵措施。對接入旅游預約系統和數字管理系統的中小商戶或重點生態文旅景區，政府可適度給予財政支持或稅收優惠，鼓勵行業的數字化發展。此外，借力電商平臺加快對景區的數字化改造與技術賦能。鼓勵景區周邊餐飲、酒店、娛樂等生活服務業態同平臺企業的合作，提高旅游預約接口的可及性、全面性和便利度，以預約旅游為抓手，促進數字化轉型和高質量發展。

構建生態文旅的網紅打卡地，打造文旅領域品牌會展論壇

湘西州要為生態文旅業發展嵌入新的營銷工具和管理方式。要從傳播、運營、監管等方面全方位引入新的市場要素，推動數字化運營。充分發揮網紅經濟等線上流量資源，打造湘西必吃榜、必住榜、必玩榜等特色文旅IP，通過經營網紅爆款美食、美景等提升湘西文旅的品牌價值，同時重視對品牌和商標的專利保護。

除網絡運營的線上資源外，要打造國家級文旅展會和學術論壇，充分挖掘綠色興農、文旅興農等領域的代表性案例和項目，樹立湘西文旅在綠色鄉村振興等領域的國內標桿，加強同國家級智庫、科研院所等機構的合作。

完善鄉村旅游產業體系，放大生態文旅在鄉村振興方面的綜合效能

湘西州要對閑置資源進行科學系統的發掘整理和策劃設計，引導和規范開發“旅游+”和“+旅游”的產品創新，在開發過程中堅持綠色發展理念，重視旅游產業鏈的深化和延伸工作，積極促進農村產業向高效高附加值升級。

在相關設施的建設上，摒棄單一目標下的資源低效投入，轉以融合貢獻的發展戰略指導建設實踐。從農村人居環境改善的角度出發，統籌城鄉建設布局規劃和公共服務資源配置，最大限度的提升資源投入的綜合產出效能。

要充分發揮鳳凰古城等知名旅游資源的客源優勢，使其和新開發的項目建立起密切資源聯系和空間游線關系。強化口碑意識，推出一批重視體驗性、突出健康主題的綠色精品旅游線路，進一步提升湘西文旅品牌的知名度和美譽度。

通過靈活入股、吸納就業、優惠創業等各種方式，鼓勵村民參與到鄉村旅游開發實踐中，由此帶動農民增收致富，提升州域范圍內的農業農村現代化發展水平。

完善相關制度保障體系，優化高質量的生態文旅產業發展環境

建立層次結構高效、素質水平達標的產業人才體系。要優化包括經營管理、技術應用、勞動服務等人才類型在內的結構體系，以此保障產業發展戰略的用人需求，促進產業持續興旺。一方面，重視引進與培養相結合，在產業運營、景區管理、文旅企業管理等方面合理引進人才，同時在旅游規劃策劃、旅游營銷管理、技能培訓服務等方面直接引進各類專業服務；另一方面，著重關注對本地人才的培養，將教育培訓與具體實踐相結合，提高本地區旅游從業人員的創新能力、管理技能和服務水平。

探索高效利用、靈活多樣的產業用地模式。要盤活土地存量，進一步完善建設用地審批制度、優化用地審批管理流程，提高審批效能和監管服務水平，強化土地資源集約節約利用，健全限制低效用地清理退出機制，有序推進城鎮低效用地再開發。完善盤活農村存量建設用地政策，優先保障鄉村產業發展用地，探索靈活多樣的供地新方式。支持盤活利用存量工業用地，鼓勵農村集體經濟組織利用閑置宅基地和閑置住宅依法依規發展旅游業。

深化融合發展、精準長效的金融支持體系。要采取向上爭資、信貸融資、直接融資、社會融資和招商引資等方式加大籌措力度，優先支撐生態文旅重點項目建設。積極推動文化、旅游與金融合作，鼓勵金融機構提供生態文旅企業所需要的定向金融產品和服務。探索文化和旅游領域政府和社會資本合作（PPP）模式。健全市場化融資擔保機制。扶持有發展潛力的小微創業型文化和旅游企業成長。

提升產業管理與服務水平，營造寬松規范的產業發展環境。要從產業規劃、行業引導、項目審批、政策扶持等諸多領域入手，加大對生態文旅業內的從業企業、創業型團隊、非遺傳人的扶持力度。從綜合指導、就業引導、教育培訓等方面，加強對新型職業農民、返鄉青年及其他可從業群體的引導力度。從政策管理方面，一方面營造積極寬松的產業發展環境，促進發展人氣與創新活力的提升；另一方面加強市場監管，規范市場運行規則，促進市場健康有序發展。在服務提升方面，各相關管理部門要加強產業相關的業務和知識學習，不斷優化服務流程和服務效率；各從業企業要強化內部培訓，擔當起行業服務標準的重任。

以鑄牢中華民族共同體意識為主線，升華和提升湘西文旅品牌影響力

以生態文旅產業為載體，不僅可以從經濟效益、社會影響、文化“雙創”、生態效益等多角度立體展現湘西州在鑄牢中華民族共同體意識工作中所取得的成績和經驗，也能更好地充實升華發展內容，推動各民族在旅游體驗中促進交往交流交融，賦予文化生態旅游業發展以彰顯中華民族共同體意識的意義，打造出具有濃厚紅色歷史文化底蘊和優美自然山水的湘西州生態文旅特色品牌，走出經濟增長、生活富強、生態良好的湘西州高質量發展之路。

此稿系湖南省湘西州政府委托課題成果摘要

（作者：章文光， 北京師范大學管理學院院長；岳鴻飛，聯合國工業發展組織國別項目專家；豐曉旭，中國社會科學院民族學與人類學研究所；萬曉璐，國家民委經濟發展司統計評估處副處長；許鑫，民族團結雜志社漢文編輯部主任）